“Jeux d’argent”, “paris” et “accords” ne font pas partie l’argot habituel d’un économiste du développement, et surtout pas d’un bureaucrate britannique. Et pourtant, ils sont au cœur de l’argumentaire du récent livre de Stefan Dercon : Gambling on Development. Nous n’avons pas l’intention d’en faire une revue critique ici, d’autres l’ont déjà fait (David Pilling du FT, Duncan Green de la LSE, Stephen Williams dans African Business, Ranil Dissanayake ou Simon Maxwell du CGD). Nous nous concentrons sur la manière dont sa pensée s’applique à l’intégration économique africaine, et sur ce qu’une personne comme Wamkele Mene, le secrétaire général de la zone de libre-échange continentale africaine (ZLECAf), et ses partenaires, pourraient en tirer.
Les arguments du livre
Le principal argument du livre est que la croissance et le développement se produisent lorsqu’un accord (ou « bargain » en anglais) de développement a été conclu, celui étant défini comme “un engagement de ceux qui ont le pouvoir de façonner la politique, l’économie et la société, à s’efforcer d’atteindre la croissance et le développement”.
Pour paraphraser son propos, les accords de développement apparaissent lorsque les élites politiques et économiques décident de parier leur pouvoir politique et économique sur la promotion et la mise en œuvre de politiques visant à un développement plus large plutôt qu’à un petit intérêt personnel ou à un comportement prédateur de recherche de rente. Si le pari réussit, le gâteau économique s’agrandit et tout le monde est gagnant. S’il échoue, ces élites risquent de perdre leur pouvoir.
Cela signifie qu’elles doivent être prêtes à prendre le pari. Mais il n’est pas facile de prédire les conditions qui les conduiront à le faire, et il est particulièrement difficile de garantir le succès de ces paris. Comme le dit Dercon, “Comprendre pourquoi les paroles ont été suivies d’actions dans certains endroits et pas dans d’autres est au cœur de la compréhension du fonctionnement du développement“.
Si Dercon se concentre sur les économies nationales, il est encore plus intéressant d’analyser si ce concept pourrait être utile au niveau régional et continental. Comment le secrétaire général de la ZLECAf, M. Mene, ou d’autres responsables politiques régionaux pourraient-ils utiliser le concept des “accords sur le développement régional” pour faire de la ZLECAf et de ses avantages une réalité ?
Les trois domaines suivants méritent d’être explorés : l’industrialisation régionale ; les corridors régionaux de commerce et de transport ; et le rôle des partenaires extérieurs tels que l’UE pour les soutenir.
Accords sur l’industrialisation régionale
Des données récentes indiquent que la part des produits manufacturés dans le commerce intra-africain est plus élevée que dans le commerce non africain et que la tendance à la désindustrialisation observée depuis l’indépendance de l’Afrique pourrait s’être lentement inversée. Cela semble de bon augure pour l’ambition de la ZLECAf de promouvoir les chaînes de valeur régionales (CVR), tandis que le faible point de départ donne du poids à l’argument selon lequel la politique industrielle sera la clé du succès de la ZLECAf.
Cependant, même au niveau national, le succès d’une politique industrielle dépend du type d’accords entre élites auquel Dercon fait référence. Les acteurs et les intérêts doivent s’aligner pour répondre à toute une série de “questions de coordination et de gestion internes qui sont essentielles pour atteindre la compétitivité”. Au niveau régional, la complexité augmente encore plus, ce qui explique pourquoi les stratégies d’industrialisation régionale du passé ont souvent eu du mal à passer de la politique à la pratique.
Par exemple, bien que la Communauté de développement de l’Afrique australe (SADC) ait initialement cherché à devenir une union douanière, le processus s’est arrêté en raison des préoccupations des membres qui estimaient que leurs secteurs industriels étaient mal préparés à une plus grande ouverture des échanges. Cela les a conduits à adopter une stratégie d’industrialisation régionale pour stimuler la production, avec l’ambition déclarée de promouvoir les CVR. D’autres régions ont fait de même, mais avec des résultats similaires : la concurrence entre les États l’emporte sur la coopération entre eux, comme en témoignent les “guerres commerciales” régulières au sein des différentes unions douanières régionales d’Afrique de l‘Est et de l’Ouest.
Cela suggère la nécessité d’un “accord de développement régional” pour promouvoir le développement du secteur privé, l’investissement et la création d’emplois, non seulement au sein des États mais aussi entre États. Cela nécessite un engagement conjoint entre plusieurs chefs d’État “pour façonner la politique, l’économie et la société” au nom de la croissance et du développement régionaux par le biais du commerce et de l’investissement. Mais cela est-il possible ?
Dans un récent discours, le secrétaire général Mene a évoqué l’éventuelle nécessité d’une nouvelle politique industrielle continentale. Cette nouvelle politique remplacerait ou s’appuierait sur l’initiative de développement industriel accéléré pour l’Afrique (AIDA), qui a été approuvée par les chefs d’État africains en 2008, mais qui a également eu du mal à s’imposer.
Il se pourrait que le nouvel accent mis sur le commerce continental et les CVR mérite une stratégie renouvelée pour promouvoir l’investissement et la coordination dans les secteurs clés. Des analyses, telles que celles menées par la CNUCED et le CCI, suggèrent que des CVR pourraient en effet émerger dans certains secteurs importants comme les produits pharmaceutiques, l’agroalimentaire et l’automobile.
À cet égard, le secrétaire général Mene, les États parties de l’ZLECAf et leurs partenaires internationaux devront identifier non seulement la viabilité économique de la promotion des CVR intra-africains, comme le font les études actuelles, mais aussi les endroits où un “accord de développement” de CVR existe déjà ou est en train d’émerger et peut donc être soutenu.
Accords sur les corridors régionaux
Le Secrétariat de la ZLECAf a choisi de travailler sur le Corridor Abidjan Lagos en Afrique de l’Ouest. Revenons à Dercon : Existe-t-il un accord de développement entre les États du corridor et les organisations régionales telles que la Communauté économique des États d’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) ? La fermeture de la frontière nigériane avec le Bénin, en partie liée à la contrebande mais aussi à la protection industrielle, suggère qu’il y a beaucoup de chemin à parcourir à cette frontière en particulier.
Une approche par corridor peut offrir un moyen de soutenir le commerce de manière ascendante et plus gérable, en se concentrant sur les obstacles et les domaines spécifiques à réformer. Mais elle peut également nécessiter un “accord de développement” à différents niveaux d’intervention – aux frontières elles-mêmes, le long des itinéraires des corridors, entre responsables politiques de haut niveau, et sans doute avec la communauté économique régionale au sens large.
Des travaux récents sur le corridor Dakar-Bamako montrent que malgré l’intérêt et l’engagement politiques de haut niveau pour la promotion du transport par corridor depuis 2011, des grèves avaient encore lieu, dix ans plus tard, pour se plaindre du manque de progrès dans la suppression des mêmes obstacles. Ici, l’”accord”, s’il y en a eu un, s’est brisé au niveau administratif, où les intérêts bureaucratiques et autres intérêts économiques ont pu bloquer les réformes du corridor – une “rentable inefficacité “, si vous voulez.
Cela dit, les travaux antérieurs sur les corridors de Beira et de Nacala, qui relient le Malawi à la côte mozambicaine, montrent que, même au sein d’un même pays, un corridor (Beira) peut être entouré d’une sorte d’accord du développement, alors qu’un autre (Nacala) est entouré de recherche de rente.
Cela suggère qu’un accord de développement pourrait émerger sur le corridor Abidjan-Lagos si les bons acteurs sont impliqués et si les incitatifs arrivent à s’aligner sur le besoin de conditions transfrontalières plus souples.
Jeux d’appui externes
La ZLECAf est avant tout un programme africain, mené par des acteurs africains. À son crédit, le Secrétaire général Mene a emprunté un chemin difficile entre l’acceptation d’un soutien financier extérieur et la maîtrise de l’orientation de son dossier. Néanmoins, le soutien extérieur a sa place, comme en témoignent les accords avec le Royaume-Uni et d’autres partenaires internationaux.
Le défi ici, à la Dercon, est que l’aide ne devrait être utilisée que lorsqu’elle soutient d’une manière ou d’une autre un accord de développement, ou qu’elle contribue à en faire émerger un. Comment l’aide modifiera-t-elle les chances de réussite ? Renforcera-t-elle ceux qui mettent l’accent sur la croissance et le développement ou donnera-t-elle des munitions à ceux qui veulent s’emparer de plus de rentes ?
L’UE programme actuellement son financement pour soutenir l’intégration économique en Afrique par le biais des communautés régionales, de la ZLECAf et d’une série de corridors. Même s’il s’agit d’un ” portail mondial de l’UE “, il s’agit également de soutenir la ZLECAf et l’intégration de manière plus générale. Pourtant, il n’est pas clair dans quelle mesure l’UE est capable de prendre en compte les idées discutées ici. Les européens doivent eux aussi comprendre les contextes et les acteurs clés engagés afin d’identifier où leur aide peut soutenir ou aider les accords de développement à émerger autour de l’industrialisation, du commerce et des corridors. En effet, l’attention portée au premier doit peut-être précéder le second tout en mettant l’accent sur la région, cet espace où se font ces accords, au sein des Etats et entre Etats.
Certains acteurs du développement sont sans doute déjà un peu dans le jeu des paris. Des organisations telles que Trademark East Africa, financée par plusieurs donateurs, travaillent avec et par le biais de la politique régionale depuis de nombreuses années en Afrique de l’Est, tandis qu’en Afrique de l’Ouest et dans la région des Grands Lacs, les programmes de facilitation du commerce cherchent également à soutenir le commerce et les commerçants en tenant compte de la politique locale, nationale et régionale. Bien qu’elle ne soit pas facile et qu’elle exige un certain degré de flexibilité et d’adaptabilité dans la programmation et la mise en œuvre, une approche qui cherche et travaille avec des “accords” politico-économiques régionaux et transfrontaliers est certainement un signe d'”efficacité de l’aide”.
Changer la donne?
Si le développement doit être considéré comme un pari, le secrétaire général Mene a reçu beaucoup de jetons, et les gens font la queue pour lui en donner davantage. Son personnel, leurs collègues régionaux et lui-même devront donc avoir une idée claire des jeux qui se jouent sur les différentes tables. Il existe de nombreuses connaissances sur les relations de pouvoir et sur la manière dont les relations entre l’État et les entreprises façonnent le développement du secteur dans différents pays. Mais il peut être difficile de les mettre en évidence, à moins de le faire de manière plus neutre et analytique.
Parallèlement, il existe toute une série de chercheurs et de groupes de réflexion africains et autres qui suivent les processus de la ZLECAf à tous les niveaux, y compris les politiques connexes. Leurs analyses pourraient être utilisées pour informer et faciliter le processus de mise en œuvre de la ZLECAf et le soutien extérieur – pour modifier les chances de succès, pour ainsi dire. Bien que cela puisse être aussi un pari en soi…
L’ironie de tout cela est que la ZLECAf est un accord par définition – le résultat de négociations explicites entre États. Même si (et quand) ces négociations seront terminées, il y aura encore beaucoup de paris et de jeux à faire pour qu’il soit mis en œuvre, afin de traduire cet accord en un développement tangible.
