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Rétablir et maintenir l’ordre dans les pays fragiles

La stabilisation des pays sortant d'un conflit violent exige beaucoup plus de travail et des réformes beaucoup plus profondes que la simple organisation d'élections et la mise en place de parlements
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Armed militias in the Democratic Republic of Congo
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Dans un article récent, j’ai soutenu que l’établissement et le maintien de la paix et de la stabilité dans des environnements d’après-guerre particulièrement fragiles en Afrique ne se résument pas à l’identification de solutions techniques telles que l’introduction du multipartisme, l’organisation d’élections pluralistes et la mise en place de parlements fonctionnels. Les exemples de la région des Grands Lacs montrent qu’au lendemain de conflits violents, les perspectives de rétablissement et de maintien de la paix et de la stabilité et et la mise d’un pays sur la voie de la prospérité à long terme dépendent largement de la création d’un contexte propice au fonctionnement des acteurs politiques. Ainsi, d’après ce que nous avons observé, quelles stratégies se sont avérées utiles pour promouvoir la stabilité à long terme et jeter les bases de la prospérité ?

L’une des stratégies les plus vendues pour stabiliser les pays sujets à l’instabilité est l’introduction ou la réintroduction du multipartisme. On commence généralement par organiser des élections auxquelles participent différents groupes, dès que les guerres ou les conflits violents ont pris fin. L’expérience montre clairement qu’il faut éviter de procéder ainsi. Il est bien moins important d’organiser des élections compétitives – antagonistes – que de parvenir à un consensus sur les mesures à prendre et sur la manière de traiter les besoins urgents du moment, ainsi que sur l’orientation générale à donner au pays et à la société en général. Les conflits violents laissent des communautés profondément marquées et divisées. Celles-ci doivent être réconciliées. Les luttes politiques entre les élites politiques qui représentent directement et indirectement ces communautés mêmes qui ont besoin d’être réconciliées ne font que rouvrir de vieilles blessures et perpétuer des querelles qui devraient être définitivement closes.

Mettre fin aux querelles qui sont à l’origine des conflits violents demande du temps. Comme l’a montré le Rwanda post-génocide avec son processus Village Urugwiro à la fin des années 1990, auquel beaucoup attribuent les fondements de la stabilité politique actuelle, il faut également éviter les contestations potentiellement déstabilisantes. Pour ce faire, il est nécessaire de rechercher délibérément et continuellement un consensus. La recherche du consensus doit précéder la reprise ou l’introduction de la compétition politique, notamment parce que, mal gérée, la compétition pourrait raviver d’anciennes divisions. Le consensus garantit que les concurrents potentiels pour le pouvoir travaillent ensemble plutôt que l’un contre l’autre, ce qui garantit à son tour l’acceptation de leurs décisions par l’ensemble de la population. La recherche du consensus ne passe pas nécessairement par la nomination de personnes au Gouvernement ou à des postes de pouvoir. Il est bien plus important de consulter les forces politiques au sens large, en prenant soin d’inclure en particulier ceux qui sont susceptibles de causer le plus de perturbations, sur des questions d’importance nationale. Le Rwanda en est une bonne illustration.

Dès que le Front patriotique rwandais (FPR) a mis fin au génocide contre les Tutsi et pris le pouvoir en juillet 1994, il s’est lancé dans la recherche d’un consensus sur la manière de mettre un terme définitif à la politique d’exclusion et à l’usage de l’ethnie comme plate-forme politique. La Loi fondamentale promulguée le 26 juin 1995 prévoyaient et facilitait le pluralisme politique et le partage du pouvoir entre les différents partis politiques. L’accord d’Arusha de 1993, signé entre les deux protagonistes, le FPR et le Mouvement révolutionnaire national de développement (MRND), et d’autres partis politiques, prévoyait le multipartisme. Les accords de partage du pouvoir permettaient également à ceux qui n’appartenaient à aucun parti politique de participer à la gestion du pays en tant qu’indépendants. En reconnaissance de son rôle dans la libération du pays, l’Armée patriotique rwandaise s’est vu attribuer des sièges dans l’assemblée de transition.

Néanmoins, bien qu’il ait été permis que les partis politiques soient impliqués dans la gestion du pays, la formation de structures de parti aux échelons inférieurs (district) a été interdite. L’une des caractéristiques du nouveau gouvernement était la détermination de tous les acteurs à mettre fin au divisionnisme du passé et à favoriser l’émergence d’une société égalitaire dans laquelle les citoyens jouiraient de la liberté de poursuivre leurs ambitions et de réaliser leur potentiel d’épanouissement personnel. Ces changements s’accompagnaient d’une aspiration collective à utiliser des approches propres au pays pour relever les nombreux défis auxquels celui-ci est confronté.

Le 9 mai 1998, une série de débats réunissant des Rwandais d’horizons très divers a débuté, sous la direction du président de l’époque, Pasteur Bizimungu. Ces débats visaient à trouver des solutions locales aux problèmes du pays et ont débouché sur de nombreuses décisions importantes. Entre autres décisions, la nouvelle constitution serait basée sur des consultations nationales afin de s’assurer que les institutions qui en sortiraient reflètent les souhaits du grand public. Un large consensus s’est dégagé sur le fait que les partis politiques ont un rôle important à jouer dans la politique du pays. Toutefois, ils doivent être encadrés avec prudence, “afin de promouvoir un environnement démocratique sain”. Les jeunes et les femmes seraient représentés au parlement. Les débats ont débouché sur la décision d’introduire les juridictions Gacaca pour traiter la lourde accumulation d’affaires judiciaires liées au génocide, de décentraliser le pouvoir, les responsabilités et les ressources vers les autorités à la base, et d’intégrer les pratiques traditionnelles (imihigo, ubudehe) dans les pratiques administratives modernes. En fin de compte, les débats ont abouti à la mise en place d’un système politique fondé sur les expériences nationales et les leçons apprises, et au centre duquel se trouve l’impératif de recherche du consensus.

Le 4 juin 2003, une nouvelle constitution offrant une base juridique solide pour un partage équitable du pouvoir est promulguée et adoptée. Elle prévoit un système multipartite. Cependant, elle n’autorise pas “l’approche du laissez-faire” où les partis politiques opèrent sans “certaines restrictions”. En outre, la constitution prévoit une représentation proportionnelle conformément aux principes de partage du pouvoir et à l’impératif de mettre fin à la politique du gagnant-remporte-tout (winner-take-all) qui, par le passé, a favorisé l’exclusion politique. En outre, elle oblige les acteurs politiques à se partager les postes politiques les plus importants du pays. Selon l’article 58, le Président de la République et le Président de la Chambre des députés doivent appartenir à des organisations politiques différentes, tandis que l’article 116 (4) exige que les membres du cabinet soient choisis parmi les organisations politiques sur base du nombre de leurs sièges à la Chambre des députés. L’article 116 (5) stipule quant à lui qu’”une formation politique détenant la majorité des sièges à la Chambre des députés ne peut dépasser cinquante pour cent (50%) de l’ensemble des membres du gouvernement”.

En outre, la Constitution prévoit un forum consultatif des partis politiques. Entre autres rôles, il facilite l’échange d’idées entre les organisations politiques sur les principales questions auxquelles le pays est confronté ; il donne des avis sur la politique nationale ; il agit en tant que médiateur dans les conflits qui surviennent entre organisations politiques ; et il aide à résoudre, sur demande, les conflits internes au sein des organisations politiques. Chaque parti enregistré a quatre représentants et les décisions sont prises par consensus. Une contribution importante a été de permettre aux partis politiques qui ne sont pas représentés au parlement de participer à la prise de décision sur des questions d’importance nationale dans un esprit de “consensus national équitable et inclusif, où toutes les organisations politiques constituant le forum ont des droits de vote égaux”.  Tout aussi importante est sa contribution aux efforts visant à “éviter la monopolisation du pouvoir par un seul parti politique”.

L’effet stabilisateur de la politique d’inclusion est également évident dans l’Ouganda d’après 1986. Après la prise du pouvoir par le Mouvement de résistance nationale (NRM) à l’issue de cinq années de guerre civile, ses dirigeants ont choisi de coopter les organisations politiques rivales potentielles dans ce qui est devenu un système politique sans parti. Les 37 dernières années de stabilité relative, après les 24 années de bouleversements précédentes, sont dans une large mesure le résultat de la décision précoce des dirigeants du NRM d’éviter les politiques concurrentielles et antagonistes de type “winner-take-all”. La “politique sans opposition” qui en a résulté a permis au parlement de rester largement à l’abri du type de conflits acrimonieux, distrayants et souvent violents et destructeurs qui affectent aujourd’hui la politique dans le pays depuis le rétablissement de la compétition multipartite antagoniste en 2005.

On ne saurait trop insister sur l’importance d’une ouverture progressive à la compétition politique. En effet, les mécanismes de sa gestion doivent d’abord être fermement établis, puis délibérément dotés des capacités nécessaires pour remplir leurs fonctions avec compétence.  Comme le montre l’évolution de l’Ouganda après le retour mal géré au multipartisme, si cela n’est pas fait, le risque de déstabilisation reste important. Inévitablement, des querelles surgiront au sujet de la qualité – y compris la transparence – des processus électoraux.

La concurrence politique

Le retour inexorable aux vieilles querelles sur la transparence et l’équité des processus électoraux et leur accélération en Ouganda ces dernières années, montrent que leur prévention et la garantie de la stabilité politique à long terme dépendent de la mise en place de commissions électorales indépendantes, de l’instauration de procédures transparentes et équitables, et de l’encouragement – et si nécessaire de l’obligation – de toutes les parties à les respecter. Bien sûr, tous les pays (africains) prétendent avoir une commission électorale nationale indépendante. Cependant, les commissions électorales ne deviennent pas indépendantes simplement parce qu’elles sont officiellement désignées comme telles. De plus, même lorsqu’elles sont largement indépendantes, ce n’est pas leur indépendance qui importe. Ce qui importe avant tout, c’est qu’elles jouissent d’une grande confiance au sein de la société, de sorte que les scrutins électoraux qu’elles président produisent des résultats qui laissent tous les candidats et leurs partisans raisonnablement convaincus qu’ils reflètent les aspirations générales des électeurs. Chaque épisode électoral devrait produire un vainqueur clair et incontestable, ne laissant à ses rivaux d’autre choix que d’accepter qu’ils ont perdu. Cela dit, des victoires électorales claires et nettes ne produisent ni ne renforcent nécessairement la stabilité politique. Il est plus important que les perdants soient convaincus qu’ils ont une chance de gagner un jour s’ils travaillent dur, ce qui dépend en soi de la libre concurrence et du respect des règles convenues.

Règles du jeu

En politique, les règles ne sont importantes que dans la mesure où la majorité des élites en présence les ont acceptées et s’engagent à les respecter. Un contexte où les règles ne sont approuvées que par un petit nombre n’est pas propice au développement et à l’enracinement de la stabilité politique et à la poursuite de la prospérité.  En Ouganda, après la prise du pouvoir par le NRM, tout le monde s’est accordé à dire que les activités habituelles des partis politiques devaient être suspendues provisoirement afin de permettre la recherche d’un consensus et de permettre à tous les acteurs politiques d’avancer ensemble dans la même direction. Dix ans plus tard, ce consensus s’est brisé, comme en témoigne la défection d’importants membres de la coalition au pouvoir. Le Parlement, qui avait travaillé harmonieusement pendant la période de consensus, est devenu désespérément divisé entre les partisans du multipartisme et les partisans du Mouvement. Au cours des dix années suivantes, la pression interne en faveur d’un changement des règles est devenue si intense qu’elle a commencé à menacer la stabilité et les relations harmonieuses que le gouvernement avait cultivées et établies avec la communauté des bailleurs. Les restrictions sur les activités des partis ont dû être levées pour apaiser le mécontentement croissant de la population et éviter d’éventuels conflits.

Le Rwanda est un autre exemple salutaire de la manière dont un large consensus autour des règles du jeu peut être propice à la stabilité et à la poursuite de la prospérité. Comme nous l’avons vu, la politique de l’après-1994 privilégie le partage du pouvoir et des responsabilités, la recherche du consensus plutôt que la contestation antagoniste et interdit la religion et l’ethnicité comme plateformes sur lesquelles les personnes cherchant à accéder au pouvoir peuvent fonder leurs activités politiques telles que les campagnes électorales. C’est en partie ce qui rend les campagnes électorales rwandaises pacifiques et ordonnées d’une manière difficilement imaginable ailleurs dans la région. Et c’est aussi ce consensus qui, dans une certaine mesure, rend difficile l’entrée de nouveaux partis politiques dans l’arène politique s’ils sont considérés, à tort ou à raison, comme susceptibles de perturber la manière dont cette arène fonctionne.

Inclusion politique

Aussi importante soit-elle, la recherche délibérée et la réalisation d’un consensus sur les règles du jeu ne suffisent pas. Elle doit être complétée par l’inclusion politique dans la prise de décision et dans la conduite et la gestion des affaires publiques. Dans des pays comme le Rwanda, tout au long de la période qui a suivi le génocide, et en Ouganda, avant la réintroduction du multipartisme, des innovations louables ont été utilisées pour promouvoir l’inclusion dans l’intérêt de la stabilité comme fondement de la poursuite de la transformation socio-économique.

En Ouganda, après avoir pris le pouvoir en 1986, le Mouvement de résistance nationale a mis en place un gouvernement qui combinait une participation significative des communautés locales dans les structures de gouvernance locales avec une “démocratie sans parti” ou un État central à parti unique. La logique de l’engagement du NRM en faveur d’un gouvernement “sans parti” était d’éviter une politique compétitive dans un contexte de particularismes ethniques, religieux et régionaux marqués. Après des années de guerres civiles, d’autocratie et d’instabilité, au cours desquelles l’élite politique a mobilisé son soutien sur la base de particularismes religieux et régionaux, les Ougandais ont généralement accueilli favorablement les changements apportés par le NRM . Ainsi, une approche inclusive de l’organisation politique a été combinée à des contraintes importantes en matière de concurrence. Cela a bien servi le pays à un moment où une trêve des divisions du passé était nécessaire.

Au niveau local, le NRM a introduit une concurrence qui a permis aux gens d’élire leurs propres dirigeants et de participer à la prise de décision. Cependant, la compétition a été maintenue dans des limites raisonnables. En outre, il a été décidé de réserver des places aux représentants des personnes handicapées, des femmes et des jeunes. Depuis l’indépendance, l’Ouganda n’a jamais eu de gouvernement aussi ouvert à la participation des masses. À bien des égards, cela a été un facteur important de stabilisation de la politique du pays pendant de nombreuses années après la fin de la guerre civile. L’accent mis sur l’inclusion a permis à un grand nombre d’acteurs politiques de saisir les opportunités de leadership au niveau local et de ne pas se concentrer sur les ouvertures limitées au niveau national. Cette acquisition de pouvoir et de responsabilité a permis à un grand nombre de personnes de s’intéresser au statu quo et à la stabilité générale du pays. Par conséquent, il est devenu difficile pour les insurgés de mener des actions de déstabilisation. Les communautés locales dans différentes parties du pays n’étaient pas disposées à collaborer avec eux. Si ces évolutions et celles du Rwanda post-génocide ne sont pas des images en miroir les unes des autres, il existe de nombreuses similitudes frappantes en termes d’inclusion, de réformes aux niveaux local et national, et de leurs résultats.

De même, dans les pays qui sortent à peine d’un conflit violent, la victoire militaire de l’une des forces en présence est un facteur clé de stabilisation. Il est utile que la victoire soit décisive et sans équivoque, car le vainqueur est alors en mesure de fixer les conditions générales et le cadre dans lequel une nouvelle structure peut être mise en place sans risque de perturbation de la part des fauteurs de troubles. Les résultats contrastés des guerres civiles au Rwanda, en Ouganda et en RDC sont de bons exemples à cet égard. Au Rwanda et en Ouganda, les victoires décisives du Mouvement de résistance nationale (NRM) et du Front patriotique rwandais (FPR) leur ont permis de prendre les choses en main, de créer de nouveaux contextes et d’imposer une discipline et un ordre au sein desquels tous les acteurs désireux de jouer un rôle dans la structure d’après-guerre devaient opérer. Cela a eu pour effet immédiat de permettre aux vainqueurs de définir le contexte dans lequel les adversaires potentiels pourraient être ralliés pour se joindre aux vainqueurs dans les tâches urgentes d’identification en vue de la réforme et de la reconstruction.

Sécurité intérieure et extérieure

Il est impossible d’établir les bases d’une politique stable et de jeter les fondements de la prospérité sans s’assurer que l’État a le monopole de la violence légitime. La réalisation de ce monopole est liée à l’organisation des systèmes de sécurité de l’État. Pour créer un État viable, il faut une armée intégrée, avec une chaîne de commandement claire et applicable, afin de garantir que les soldats se soumettent aux normes de discipline requises. Cela dit, la loyauté et la discipline ne peuvent être assurées sans motivation par une rémunération régulière et une protection sociale adéquate. Ce point est bien illustré par les faibles niveaux de discipline et de loyauté envers l’État qui sont associés à l’armée nationale (FARDC) en République démocratique du Congo, ainsi que par la discipline sans faille et l’efficacité qui en résulte au sein des forces de défense rwandaises (RDF). La capacité des forces armées d’un État à empêcher l’émergence de rivaux et, le cas échéant, à les éliminer ou à les contenir, est également cruciale. Dans le cas contraire, elles deviennent une ressource pour les acteurs qui ont l’intention de déstabiliser l’État. Il est tout aussi important d’institutionnaliser les forces armées pour garantir leur soumission à l’autorité civile et leur loyauté envers l’État plutôt qu’envers les individus qui le dirigent de temps à autre. En Ouganda, le Mouvement de résistance nationale a été en mesure, après la guerre civile, de mettre en place une armée intégrée dans un laps de temps relativement court, un facteur qui a joué un rôle clé dans l’endiguement de plusieurs groupes armés rivaux. Au Rwanda, le gouvernement post-génocide a créé une armée à partir de l’Armée patriotique rwandaise (APR) qui semble suffisamment détachée de son organisation mère, le FPR, comme en témoigne son désengagement officiel de la politique.

L’économie

Des moyens financiers adéquats sont indispensables à tout État qui aspire à la viabilité, à la stabilité et à la prospérité. La mise en place d’une base de revenus durable dans le temps est donc inéluctable. L’histoire montre que l’état de l’économie d’un pays et les perspectives de recettes sont fondamentaux pour la stabilité politique, tout comme ils l’ont été dans les processus d’effondrement de l’État, tel qu’observé au Rwanda avant le génocide.

Partenaires de développement

Les acteurs internationaux ont-ils un rôle à jouer dans ces efforts ? Les acteurs internationaux, en particulier la communauté des bailleurs, jouent un rôle important en aidant à stabiliser les États et à les mettre sur la voie de la prospérité. L’aide peut contribuer à soutenir un État en cas de crise économique. Inversement, elle peut empêcher un État de développer des sources de revenus internes, rendant ainsi les crises futures plus probables. Par conséquent, la disponibilité de l’aide ne doit pas détourner un pays de sa quête de paix, de stabilité et de prospérité à long terme, ni de son impératif d’autosuffisance. Encore plus important peut-être, aucun gouvernement ne devrait céder ou externaliser sa responsabilité en matière de (ré)organisation interne à des partenaires extérieurs de développement.

En conclusion, la stabilisation des pays sortant d’un conflit violent exige beaucoup plus de travail et des réformes beaucoup plus profondes que la simple organisation d’élections auxquelles participent des groupes disparates et la mise en place de parlements. Dans ces assemblées, les représentants de ces groupes doivent discuter de questions qui exigent moins de contestation antagonistes et plus de de consensus délibérément recherché. En résumé, il faut que les anciens adversaires se mettent d’accord sur ce qui doit être fait en termes de renforcement des institutions, de gestion de la société, de mobilisation des revenus et de gestion de la sécurité intérieure et extérieure, entre autres, et qu’ils le fassent ensemble, jusqu’à ce que l’on considère qu’il est judicieux de revenir, progressivement, à la politique conventionnelle et à la foire d’empoigne.

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