Un célèbre économiste, John Maynard Keynes, a dit un jour que le plus grand problème dans le processus de changement n’est pas “d’adopter de nouvelles idées” mais “d’abandonner les anciennes”. Le financement de la paix et de la sécurité mondiales est l’un des plus récents défis de notre époque. Ceux qui en ont les moyens n’ont pas la volonté, et ceux qui ont la volonté manquent de ressources. Les exemples ne manquent pas. Au Mozambique, le Rwanda offre ce bien public mondial depuis 2021. Toutefois, le Rwanda ne doit compter que sur ses propres moyens limités. De leur côté, les Nations-Unies et les organismes similaires disposent de ressources mais ne sont pas en mesure de répondre à ce besoin en raison de toute une multitude de contraintes. Cela crée un véritable dilemme. La nature des guerres et des conflits dans le monde ayant radicalement changé au cours des 30 dernières années, il est devenu indispensable de réfléchir à de nouveaux mécanismes de financement.
La plupart des conflits n’opposent plus des Etats entre eux mais se déroulent désormais au sein des Etats. Rien qu’en Afrique, les insurrections terroristes font des ravages sur de vastes étendues du continent, du Sahel au Mozambique, en passant par la Corne de l’Afrique et certaines parties de la région des Grands Lacs. Malgré des capacités asymétriques, plusieurs pays et régions d’Afrique peuvent proposer et ont proposé des solutions avec des résultats positifs significatifs, mais il leur manque les moyens financiers. Depuis la Seconde Guerre mondiale, la doctrine dominante part du principe que la responsabilité de répondre à l’insécurité et aux autres menaces pour la paix mondiale incombe aux Nations-Unies et que l’instrument pour atteindre cet objectif doit être le maintien de la paix par l’ONU. La question qui se pose en ce moment est de savoir si l’ONU ou même toute autre organisation est capable à elle seule de maintenir la paix dans le monde. Au fil des années, il a été reconnu, y compris par l’ONU elle-même, que la réponse était “négative”. Tout le monde s’accorde à dire que le modèle et la doctrine de maintien de la paix de l’ONU sont dépassés et ne sont plus adaptés à cet objectif.
Tout d’abord, ce modèle est très coûteux, inefficace et finit parfois par devenir une partie du problème. Depuis le début des années 1990, il y a eu plusieurs tentatives de réforme de la doctrine et du financement du maintien de la paix. Certains progrès ont été réalisés. Cependant, ils ont été poussifs et timides, reflétant l’inertie et la “real politik” des grandes puissances. Les tentatives de réforme significative du financement ont été particulièrement difficiles. Mais cela ne devrait surprendre personne.
L’architecture de paix et de sécurité mondiale existante est en place depuis 70 ans. Au départ, elle a été, d’une certaine manière, couronnée de succès dans des cas tels que la crise indo-pakistanaise ou Chypre. Mais il s’agissait de types de conflits très différents. Le cadre en vigueur à l’époque reposait sur quatre postulats. Le premier postulat était qu’il y avait une paix à maintenir. La deuxième était que l’intervention se ferait à l’invitation d’un ou plusieurs États souverains hôtes. La troisième était que les Casques bleus seraient neutres et utiliseraient une force minimale, sauf en cas de légitime défense. Enfin, selon une règle non écrite, les grandes puissances ne participeraient pas au maintien de la paix. Il va sans dire que la doctrine dominante était que tout le financement nécessaire proviendrait de contributions selon l’appréciation et suite à l’approbation de l’ONU. Avec le temps et l’évolution de la nature des conflits, il est apparu que presque toutes ces hypothèses n’étaient plus pertinentes.
Dans le cas du Rwanda en 1994, les forces des Nations-Unies, qui étaient censées protéger la population, étaient non seulement impuissantes, mais ont été aux abonnés absents, soit en faisant le choix de fuir ou en étant retirées par leurs gouvernements respectifs au moment où on en avait le plus besoin. En Somalie, il s’agissait d’un État en déliquescence, qui a donné naissance à toute une série d’acteurs non étatiques, des vestiges de l’État ou simplement des groupes terroristes. Il est évident que la force était nécessaire pour protéger les personnes en danger et rétablir un certain niveau de stabilité en attendant des solutions politiques. Il n’existait aucune autorité établie pour inviter les Casques bleus, car l’État somalien était en faillite. L’ONU ne pouvait donc pas agir. C’est l’Union Africaine (UA) et un certain nombre d’États voisins qui sont intervenus par le biais de l’AMISOM, avec tous les défis et les complications que l’on connaît. Enfin, ces dernières années, contrairement aux règles non écrites, les grandes puissances s’impliquent de plus en plus dans l’imposition de la paix sous diverses formes, y compris par des interventions unilatérales.
Ce contexte a compliqué les choses pour les organisations régionales telles que l’UA. En général, lorsque le Conseil de sécurité des Nations-Unies autorise et mandate une mission de maintien de la paix, il faut parfois jusqu’à un an pour mettre en place la logistique, obtenir l’engagement des pays contributeurs de troupes (TCC) et mobiliser les composantes civiles et policières. Pendant cette période d’attente, le bilan humanitaire s’alourdit, comme ce fut le cas au Darfour et en République centrafricaine (RCA). A un tel moment critique, l’envie, le besoin et la pression d’envoyer des premiers intervenants deviennent très forts, et proviennent généralement de la région ou de ses environs. Dans de telles circonstances, l’UA n’a souvent pas d’autre choix que d’intervenir, mais elle manque souvent de moyens pour le faire, du moins autant qu’elle le voudrait. L’organisation doit alors, comme dans le cas de la Somalie, faire appel à des partenaires tels que l’Union Européenne (UE) pour obtenir un soutien. Dans le cas de l’AMISOM, ce soutien a effectivement été fourni par l’UE. L’ONU et certaines parties bilatérales ont également apporté leur contribution. Toutefois, le véritable problème est qu’il s’agissait d’un soutien ad hoc et purement volontaire. La même chose s’est produite aux premiers stades des interventions au Mali et en RCA. En attendant un soutien financier extérieur, l’UA a été obligée de puiser dans ses réserves limitées. En quelques mois, les moyens financiers de l’UA ont été épuisés, ce qui l’a obligée à transférer très rapidement et prématurément sa responsabilité à des parties bilatérales ou à l’ONU elle-même.
Depuis le début des années 1990, différents Secrétaires généraux des Nations-Unies ont pris conscience de ce casse-tête et ont commandité plusieurs études. Je fais référence au rapport Brahimi, au rapport HIPPO, ou au rapport Prodi. Tous ces rapports ont recommandé le besoin urgent de remodeler les opérations de maintien de la paix de l’ONU, de reconnaître l’évolution du contexte des conflits ainsi que le rôle-clé des organisations régionales. Cependant, aucun de ces rapports n’a su indiquer de sources ou de modèles de financement. Au moment où j’écris cet article, le Sahel vit un défi existentiel. Même les pays côtiers d’Afrique de l’Ouest sont désormais touchés. C’est dans ce contexte que le Secrétaire général des Nations-Unies et son homologue de l’Union Africaine ont demandé à l’ancien président du Niger, Mahamadou Issoufou, de diriger un groupe consultatif de haut niveau chargé de réfléchir aux leçons à tirer du Sahel, leçons qui pourraient être applicables (mutatis mutandis) à d’autres régions d’Afrique. Il ne fait aucun doute qu’il s’agit de questions complexes d’un point de vue politique, sécuritaire, socio-économique et géopolitique. Cependant, quelle que soit la nouvelle approche adoptée, le financement doit être au cœur de celle-ci ; la manière d’accéder aux ressources de “maintien de la paix” des Nations-Unies doit être au cœur de cette approche.
Je reviens donc à John Maynard Keynes : il est temps de déterminer ce qu’il faudrait faire pour “abandonner les vieilles idées” et “en adopter de nouvelles”. Il est clair qu’un nouveau modèle de financement est nécessaire. Pour qu’un nouveau modèle réussisse, il doit tenir compte de trois éléments importants. Premièrement, il doit garantir que les soldats de la paix ont réellement les moyens et les capacités de protéger les personnes confrontées à un danger imminent. Selon la nature de la crise, toutes les options doivent être sur la table. Les organisations régionales qui sont en mesure d’agir en tant qu’intervenants de première ligne doivent disposer des moyens financiers de se rendre sur le théâtre qui a besoin d’être stabilisé, pendant que des solutions à plus long terme sont envisagées ou planifiées. Deuxièmement, s’il existe des initiatives unilatérales individuelles largement acceptées et capables d’apporter des solutions, il devrait en être de même ; elles devraient avoir accès au financement. Troisièmement, une fois que les forces de maintien de la paix sont déployées et qu’elles réussissent à faire leur travail, il faudrait réfléchir à la manière de soutenir leurs opérations et d’éviter un abandon prématuré ou des solutions ad hoc inapplicables.
La question de l’accès aux ressources financières des Nations-Unies doit être abordée dans ce contexte. En général, ce que j’ai entendu de la part des milieux réticents ou sceptiques, ce sont trois séries d’arguments :
- Les organisations régionales telles que l’UA ne disposent pas encore d’une gouvernance financière suffisamment solide pour répondre aux normes fiduciaires et de responsabilité de l’ONU et des membres permanents de son Conseil de sécurité (P5). Par conséquent, il faudrait beaucoup de “demandes” et de “mises en réserve” avant que l’UA ou un pays puisse obtenir les contributions de l’ONU.
- Il existe un risque que ces interventions ne respectent pas les exigences du droit international humanitaire.
- Certains ont soulevé la question du partage des charges, en d’autres termes, toute organisation régionale tel que l’UA ayant accès aux ressources de l’ONU devrait payer sa part.
Mais voici le problème. L’observation selon laquelle l’UA (ou des organisations similaires) ne dispose pas de normes de responsabilité ou de normes fiduciaires s’applique également à l’ONU. La plupart des organisations internationales (l’ONU en tête) ont besoin d’une meilleure gouvernance financière. C’est pourquoi l’UA a travaillé dur pour réformer ses finances. Il en va de même pour les questions de droit humanitaire. Si nous sommes tous d’accord sur l’importance de ces questions, elles peuvent être abordées dans le cadre du dialogue entre l’ONU et l’UA, et certains signes indiquent qu’une telle conversation est en cours. Ceci est particulièrement pertinent car l’ONU a été confrontée à des défis similaires dans plusieurs de ses missions.
En ce qui concerne le partage des charges, il s’agit d’une question qui nécessite une réflexion approfondie. Les membres de l’UA sont également membres de l’ONU. Leur demander de payer serait une “double ponction”. Dans des cas comme celui de la Somalie, l’UE a participé aux coûts financiers de l’AMISOM, car les pays contributeurs de troupes (TCC) supportaient déjà une charge assez lourde. Le cas de la MINUSMA au Mali est similaire. Dans ce cas précis, les pays de la région ont dû mettre en place une structure appelée G5 Sahel, car ils étaient préoccupés par les transitions prématurées et la durabilité. Cependant, le G5 Sahel est sous-financé, sous-équipé, dépendant de soutiens individuels de quelques pays ou d’un soutien bilatéral volatile et politiquement complexe.
Dans le cas de la région du lac Tchad, ce sont en fait les pays directement touchés (Nigeria, Tchad, Cameroun et Niger) qui ont supporté le plus gros du fardeau – avec un soutien extérieur limité. Au Mozambique, où les groupes terroristes avaient envahi de vastes étendues du pays, ce sont le Rwanda et la SADC qui ont dû porter le fardeau. Un juste portait de la situation est donc que les pays individuels et les blocs régionaux qui sont intervenus portent déjà un lourd fardeau pour un problème qui est en réalité mondial. Dans des endroits comme le Mozambique, la question de viabilité doit tôt ou tard être abordée, notamment le retour des personnes déplacées et la réforme des secteurs de la sécurité. Des pays amis comme le Rwanda ont joué efficacement le rôle de premiers secours, faisant ainsi preuve de leurs capacités. Et ils continuent de le faire. Cependant, ils supportent un coût énorme pour leurs budgets nationaux alors qu’ ils offrent un bien public régional et mondial. Cette situation n’est pas viable. Il est plus que jamais urgent de trouver une solution durable.
Pour en revenir à la question : pourquoi l’ONU, avec ses ressources considérables, souvent gaspillées de manière inefficace ailleurs, ne peut-elle pas payer pour de telles missions ? Les trois préoccupations formulées ci-dessus, qui émanent du P5 de l’ONU, n’ont pas encore été surmontées. Les dirigeants actuels de l’ONU et de l’UA font de leur mieux pour y parvenir. Il faudra peut-être du temps pour surmonter l’inertie, les calculs géopolitiques et les intérêts asymétriques des États. Nous sommes dans un environnement où tout le monde s’accorde à dire que les conditions sont mûres pour une approche différente et une nouvelle structure de financement, et pourtant les actions dans cette direction sont particulièrement lentes, voire inexistantes. Au niveau mondial, le problème n’est pas nécessairement un manque d’argent. Récemment, le département des opérations de maintien de la paix des Nations unies (DPKO), lorsqu’il a atteint sa pleine capacité, dépensait jusqu’à huit milliards (8 Mrds) provenant des contributions statutaires. Rien qu’en RDC, ils auraient dépensé 1,6 milliards par an. Dans la plupart des autres théâtres de crise, il en coûterait entre ½ et 1 milliard de dollars par an. Ce sont des montants tout à fait incroyables.
Un instrument financier pour la paix de l’UA
Reconnaissant ce fait de “realpolitik”, les États membres de l’UA ont décidé de réactiver un Fonds pour la paix et la sécurité qui avait été institué en 1993, mais qui n’a jamais été pleinement fonctionnel. L’objectif du Fonds était de permettre à l’UA de disposer des ressources minimales nécessaires pour au moins répondre rapidement à toute crise, en attendant des solutions durables. Le Fonds pour la paix de l’Union africaine, désormais doté de 300 millions USD, n’a pas comme objectif de financer le maintien de la paix. Lorsqu’il n’y a pas de paix à maintenir, les opérations de maintien de la paix sont une solution très coûteuse. Cet instrument ne peut pas remplacer le financement des Nations-Unies. Tout d’abord, 300 millions USD, c’est une goutte d’eau dans l’océan des besoins. Ensuite, il n’est pas juste, ni même équitable, que les membres de l’UA, qui sont membres à part entière de l’ONU, fassent un double paiement pour remplir un rôle que l’ONU devrait financer, sans parler du fait que la charge qu’ils supportent déjà est assez lourde.
L’idée du moment est que cet instrument pourrait permettre à des pays disposant de capacités d’intervenants de première ligne, comme le Rwanda (tel que démontré dans le cas du Mozambique), d’intervenir rapidement, en attendant la disponibilité de ressources mondiales. La médiation et la prévention en amont sont également une autre fonction “appropriée” pour le Fonds qui, pour l’instant, dépend largement des donateurs. La CEDEAO, au fil des années, a démontré de réelles capacités en amont. En Gambie, par exemple, l’organisation a prévenu une crise potentielle grâce à des initiatives diplomatiques proactives. Mais l’organisation doit assumer elle-même ces coûts. L’instrument financier de soutien à la paix de l’UA devrait normalement être déployé pour renforcer cette diplomatie préventive afin d’éviter qu’une crise plus large n’éclate. C’est efficace et c’est rentable. Un examen des activités de ce type menées par l’UA au cours de la dernière décennie montre qu’en moyenne, le coût astronomique est d’environ 60 millions USD par an. Comparé au maintien de la paix, cela montre l’efficacité de préventions bien financées.
Il ne faut bien sûr pas être naïf et croire que tous les conflits peuvent résolus grâce à la prévention ou à la médiation. Dans le contexte actuel, de vastes ressources seront toujours nécessaires pour les missions de stabilisation ou d’imposition de la paix. Il est donc temps d’explorer de nouvelles approches. Dans cette perspective, il est important de tirer les enseignements de ce qui fonctionne sur le terrain, et non de ce qui constitue le “discours politiquement correct” dans les circuits diplomatiques.
La capacité de l’État
À l’heure actuelle, bon nombre de ces missions de maintien de la paix se déroulent en Afrique (à quelques exceptions près). Il y a de nombreuses raisons à cela, tant externes qu’internes. Si les causes externes doivent toujours être prises en compte, l’éclatement de conflits majeurs comme ceux auxquels nous sommes confrontés dans certaines régions d’Afrique et du Moyen-Orient est dû à l’incapacité de ces États à fonctionner efficacement. Cela suggère que les initiatives visant à renforcer la capacité de l’État à assumer pleinement ses fonctions régaliennes, dont la plus importante, garantir la sécurité, doivent faire partie de la solution.
Dans de nombreux pays d’Afrique, comme ceux du Sahel, certains États sont incapables de répondre aux besoins de première nécessité de leurs structures de sécurité en raison de problèmes de gouvernance et de difficultés financières. Les organisations internationales telles que le FMI doivent prendre conscience de la nécessité d’accroitre les dépenses de défense. Ces dernières années, ces organisations ont peut-être involontairement compliqué les choses en imposant des limites maximales , parfois aussi basses que 1,5 % du PIB, aux budgets de la défense. Il faut que cela change. Le rétablissement de l’autorité de l’État est une condition nécessaire pour favoriser les investissements et la croissance économique. Sinon, les acteurs non étatiques, locaux et étrangers, combleront le vide et exploiteront les griefs socio-économiques sous-jacents. Les ressources consacrées au renforcement des capacités nationales doivent être considérées dans ce contexte. Il va sans dire que cela doit s’accompagner de réformes du secteur de la sécurité, d’une gouvernance saine et d’une lutte contre la corruption.
Considérations finales
Pour l’Afrique, et d’ailleurs partout dans le monde, la sécurité ne peut être définie et traitée uniquement par des moyens militaires. Un secteur de la sécurité solide est le garant, le catalyseur et le fondement sur lequel un État prospère se construit, mais une gouvernance saine, la prestation de services aux populations et le traitement de questions socio-économiques plus larges sont les éléments qui créent des sociétés stables et solidaires. C’est pourquoi, avec ce dilemme financier, les pays africains doivent trouver les moyens de relever les défis économiques, sociaux et environnementaux, tout en faisant face à des chocs externes tels qu’une pandémie.
On doit garder à l’esprit que malgré les défis à long terme auxquels nous faisons face, la capacité à atteindre une croissance économique inclusive est l’ultime rempart pour une sécurité durable. En Afrique, il existe un autre aspect essentiel du financement de la paix et de la sécurité : comment faire en sorte que les pays africains disposant d’une marge de manœuvre budgétaire limitée puissent mobiliser des capitaux internationaux. À l’heure actuelle, les économies se contractent en raison de chocs externes tels que le Covid-19 ou la guerre en Europe de l’Est. La capacité d’accéder aux marchés de capitaux est limitée par la viabilité de la dette. Et pourtant, les besoins sont immenses et évoluent de plus en plus. Il s’agit d’une question beaucoup plus large de la réforme de l’architecture financière internationale, qui n’est pas le sujet de ce document, sur lequel nous reviendrons plus tard.
Le problème décrit dans ce document n’est pas facile. Il exige une réflexion audacieuse, des innovations et une solidarité de réingénierie – il y a beaucoup à faire :
- (i) reconstruire les capacités des États afin qu’ils assument leurs responsabilités régaliennes ; cela implique de reconstruire, de renforcer et de réformer les secteurs de la sécurité dans de nombreux pays ;
- (ii) s’attaquer aux problèmes socio-économiques qui constituent des sources de tensions et qui laissent le champ libre aux acteurs non étatiques opportunistes, locaux et étrangers ;
- (iii) donner des moyens financiers aux organisations régionales, en particulier à l’UA et/ou même aux pays individuels qui ont la capacité et la volonté de fournir le bien public mondial qu’est la paix et la sécurité pour tous ; et
- (iv) mobiliser les capitaux internationaux pour permettre aux pays de répondre aux chocs, qu’ils proviennent des marchés financiers, des pandémies ou des conflits. Les turbulences actuelles en Europe de l’Est ont eu des répercussions sur les marchés de l’énergie et des denrées alimentaires, sur les systèmes de paiement et sur les chaînes d’approvisionnement mondiales, aggravant ainsi la pauvreté dans les pays du Sud, compte tenu de leurs capacités limitées d’absorber les chocs.
L’Union africaine et ses communautés économiques régionales, avec toutes leurs imperfections, devront jouer un rôle plus important. Les efforts diplomatiques de l’UA pour accéder aux ressources des Nations-Unies doivent être renforcés. Nous devons nous efforcer de réduire les différences entre les groupes d’états membres de l’ONU. L’UA a elle aussi du pain sur la planche : elle doit être en mesure de relever les nouveaux défis. Le coût de l’inaction sera bien plus lourd de conséquences que celui de l’action. Des années de stabilité, de gains économiques réguliers, sont menacées dans toute l’Afrique. Le problème n’est pas que le monde manque de ressources financières. Il s’agit plutôt d’un cas d’inertie, de manque de volonté et de calcul à somme nulle. Le temps est un facteur essentiel pour le changement de paradigme requis, et ce temps est venu. Parfois, il faut moins de temps pour faire ce qu’il doit être fait qu’il n’en faut pour expliquer pourquoi cela ne peut pas être fait.
